Federalismo en la Unión Europea: ¿solución o condena?

Fotografía de Dennis Koehoorn publicada en Flickr con licencia CC.
Fotografía de Dennis Koehoorn publicada en Flickr con licencia CC.

 

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Comienza a atisbarse la posibilidad de que Europa se desintegre política, social y económicamente. Mientras la gran mayoría de países europeos se enfrentan aún a crisis internas y externas sin precedentes, desde Bruselas se trata de mantener el barco de la Unión Europea a flote durante la que algunos llaman la mayor crisis política en Europa desde el final de la Guerra Fría. Ante tales pronósticos, una potencial solución está ganando peso y credibilidad: avanzar hacia el federalismo a la Unión Europea. Sin embargo, aunque una reforma federal podría erradicar potencialmente el exceso de burocracia y dotar de mayor coherencia a las políticas europeas, también podría menoscabar las tradiciones y valores que constituyen el grueso del proyecto europeo como la legitimidad democrática, la soberanía nacional y la existencia de una identidad cultural.

 

¿Podrían haberse prevenido los ataques de París?

Cinco días después de los ataques de París del pasado mes de noviembre, asistí a un debate público en Bruselas, la capital europea. Durante la discusión, pregunté a Federica Mogherini, alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, si creía que los ataques ocurrieron debido a fallos en el funcionamiento del sistema de seguridad interna de Europa. «¿Cómo podemos luchar contra el terrorismo cuando muchos Estados miembros aún se niegan a mostrar parte de sus datos de seguridad?», respondió. En efecto, aunque existen organismos, como hasta ahora ha hecho Frontex (del francés Frontières extérieures), que se ocupan en parte de la seguridad y defensa a nivel supranacional, todavía existen 28 agencias de seguridad nacionales —una por cada estado miembro y cada una con sus propias políticas de funcionamiento—, muchas de las cuales aún no comparten sus datos de seguridad nacional. Los defectos de este sistema se evidencian, por ejemplo, en la ausencia de una base de datos común de sospechosos relacionados con actividades terroristas. Por si la respuesta descoordinada de la UE a la crisis migratoria no fuera prueba suficiente, los ataques de París han eliminado cualquier duda sobre el fracaso de la cooperación en materia de seguridad interna y políticas migratorias. El terrorismo, como la migración, es un fenómeno global en el que las fronteras nacionales no se toman en consideración: ¿por qué continúan haciéndolo las agencias de seguridad europeas? Esto no quiere decir que el terrorismo sea necesariamente un peligro externo. Al contrario, los terroristas de París eran ciudadanos europeos, muchos de ellos de Bruselas. Pero con los procedimientos legales actuales, la cooperación entre países en cuestiones de seguridad no puede funcionar de manera efectiva.

La necesidad de una reforma es evidente. Ante estos fallos en el sistema de seguridad europeo muchos se hacen una pregunta: ¿podrían haberse prevenido los ataques de París si la UE tuviese una agencia central de inteligencia?

Sí, afirma Guy Verhofstadt, ex primer ministro belga y actual líder del Grupo de la Alianza de los Liberales y Demócratas por Europa (ALDE, por su sigla en inglés) en el Parlamento Europeo. Durante décadas, Verhofstadt ha sido un ferviente defensor de una mayor integración y cooperación en la UE. En su libro más reciente, La enfermedad de Europa, expone los fallos estructurales en el corazón de la UE y aboga por una reforma federal del sistema. Sostiene, además, que los argumentos a favor de un sistema federalista no se limitan a políticas de seguridad: el federalismo puede resolver todos los problemas a los que se enfrenta Europa. En una época en la que una desintegración política, social y económica de la UE es más plausible que nunca, los argumentos para una mayor integración cobran fuerza. Sin embargo, parece existir cierta confusión en cuanto a la forma que tomarían unos Estados Unidos de Europa federales y las implicaciones reales que tendría esta unión.

La propuesta federal afectaría especialmente a dos de las áreas más problemáticas de la UE: la migración y la economía

Federalismo Europeo

Es importante entender por qué algunos responsables políticos como Verhofstadt están tomando cada vez más una posición a favor del federalismo en Europa. Esta se basa en la premisa de que una Europa dividida es una Europa débil. En términos generales, una reforma federal de la UE implicaría crear una unión fiscal, monetaria y política entre los 28 Estados miembros. Esto conllevaría la centralización de varios aspectos de la organización política que actualmente están en manos de los miembros. El poder que estos tienen para ejercitar su soberanía nacional tiene como coste una falta de coherencia en las políticas europeas. A eso se refiere precisamente Verhofstad cuando afirma que «el problema es que no hay suficiente Europa». El federalismo europeo implicaría la reforma de los procesos de toma de decisiones, cambiando, por ejemplo, el sistema de voto del Consejo de la Unión Europea de voto unánime a mayoría simple. Actualmente, ciertas decisiones que afectan a toda la Unión —política exterior y de seguridad, ciudadanía, finanzas—  solo pueden ser tomadas si los 28 miembros están de acuerdo. Los federalistas sostienen que eliminar este requisito puede acortar el periodo de deliberación y habilitar a la rama ejecutiva para tomar decisiones más rápida y eficazmente.

La propuesta federal afectaría especialmente a dos de las áreas más problemáticas de la UE: la migración y la economía. La actual crisis de refugiados podría beneficiarse de un enfoque federal en la política fronteriza. De hecho, la Comisión ha entregado recientemente una propuesta al Consejo y al Parlamento para la creación de una nueva Agencia Europea de Fronteras y Costas que responda mejor a las crisis. A pesar de las protestas de algunos Estados miembros, temerosos de entregar más autoridad a Bruselas sobre las fronteras nacionales, la lógica de la propuesta es fácilmente entendible: la agencia facilitaría la coordinación a nivel europeo. Un enfoque federal podría ayudar a desburocratizar el sistema de fronteras al armonizar las leyes de asilo y las regulaciones de tránsito y a mejorar la coordinación entre los actores implicados. Esta respuesta (o al menos eso dicen los federalistas) beneficiaría a todas las partes involucradas en el conflicto: gobiernos, refugiados, ONG y ciudadanos.

Imagen de Rainer Hachfeld en Vox Europ.

Imagen de Rainer Hachfeld en Vox Europ.

También se dan argumentos a favor en el ámbito económico. Desde el comienzo de la crisis financiera en 2008, mantener la economía europea a flote ha sido una ardua tarea. Irónicamente, la respuesta de la UE a la crisis ha sido ciertamente más lenta que en Estados Unidos, donde estalló la burbuja. Hoy en día, la economía estadounidense encara una aparente recuperación, mientras Europa continúa sumida en una crisis de deuda, medidas de austeridad, un enorme desempleo y planes de rescate. De acuerdo con los defensores del federalismo, una de las explicaciones de la lenta recuperación es la ausencia de un equivalente europeo al Departamento del Tesoro y la Reserva Federal de EE.UU. En la Unión Europea no existe una tesorería común ni un ministro de Finanzas que se ocupe de la política económica y fiscal. Además, la Eurozona no tiene un mercado doméstico como el estadounidense. Esta falta de integración económica, dicen los federalistas, hace imposible el mantenimiento de una moneda europea común con 17 situaciones económicas diferentes.

Un ejemplo de ello es la respuesta que tanto Europa como EE.UU. han dado a la recesión económica en algunas de sus regiones. El fracaso de una economía menor, como lo es Grecia  —que representa menos del dos por ciento del PIB europeo— ha tenido graves consecuencias y continúa amenazando con el colapso de todo el sistema. En el otro extremo, la quiebra del estado de Detroit nunca puso en peligro el dólar. Verhofstad sugiere que esto se debe a que el dólar está controlado por un estado federal fuerte capaz de implementar medidas inmediatas. Los federalistas defienden que para establecer y mantener una moneda común fuerte, se necesita una política económica común y un espacio más coherente y coordinado que la Unión Europea actual, algo que solo se conseguiría federalizando la economía europea a semejanza del modelo estadounidense.

Barreras en el camino hacia el federalismo europeo

A pesar de estos argumentos, existen también barreras a su implantación. Primero, es cuestionable que una Europa federal tuviera legitimidad democrática. A juzgar por el actual clima político y social, no parece que unos Estados Unidos de Europa pudieran salir victoriosos de las urnas en el futuro cercano. En prácticamente todos los Estados miembros se encuentra algún tipo de euroescepticismo, separatismo o nacionalismo populista —y en muchos, una combinación de los tres—. Existen cantidad de ejemplos de nacionalismo reaccionario que están redefiniendo el panorama político europeo, desde Marine Le Pen en Francia a Geert Wilders en los Países Bajos, pasando por Viktor Orban en Hungría. Se acerca también un posible referéndum en el Reino Unido sobre su salida de la UE, claro ejemplo del descontento popular entre los ciudadanos europeos.

Una posible explicación a este sentimiento enlaza con una crítica común a la democracia representativa: cuanto más alejado esté el Gobierno de su gente, menor será su apoyo popular y su responsabilidad democrática (accountability). Populistas como Marine Le Pen —cuyo Frente Nacional está creciendo a pasos agigantados en Francia— entienden bien esta sensación. Fue su padre Jean-Marie Le Pen[*], antiguo líder del partido, quien acuñó la frase:

«Prefiero a mi familia que a mis amigos, a mis amigos que a vecinos, a mis vecinos que a mis compatriotas, y a mis compatriotas que a mis compañeros europeos»

Esta cita, además de ser una expresión de la xenofobia más populista, sintetiza el argumento que algunos utilizan contra la Unión Europea federal: que los ciudadanos no la quieren. Sin embargo, las estadísticas parecen indicar lo contrario. En el Eurobarómetro del 2013, el 46 % de los encuestados apoyaba la creación de un Ejército europeo. Además, el 44 % apoyaba el desarrollo de la Unión Europea hacia una federación de Estados-nación, frente al 33 % que se oponía. Aunque las estadísticas no son en absoluto concluyentes y deben tomarse con cuidado, sí que generan una réplica interesante ante el argumento del déficit democrático. Si la UE va a virar hacia el federalismo en el futuro próximo (lo que parece estar haciendo ya), una carencia de legitimidad democrática puede no tener tanta relevancia como los euroescépticos creen.

Otro impedimento al federalismo es la preocupación acerca de la soberanía nacional. Se podría argumentar que la belleza de la Unión Europea reside en la capacidad de sus miembros de preservar su soberanía nacional sacando provecho simultáneamente de los beneficios comunes de la UE. En la elaboración de políticas, una reforma federal de cualquier proporción probablemente debilitaría la soberanía nacional al centralizar más poder en la mano de su rama ejecutiva. Un claro ejemplo de ello es la propuesta de cambiar el sistema de votación del Consejo de la Unión Europea antes mencionada, algo que disminuiría notablemente el poder de negociación de muchos Estados miembros, particularmente los más pequeños y con menor influencia de por sí.

El verdadero éxito y los beneficios de una Europa federal solo pueden evaluarse si ponemos sobre la mesa cuestiones culturales, sociales, y de identidad nacional

Imagen de Joep Bertrams en Vox Europ.

Imagen de Joep Bertrams en Vox Europ.

Pero el problema sobrepasa el aspecto legislativo. Una preocupación más importante es el efecto que podría tener en la identidad de las sociedades europeas y sus ciudadanos. En efecto, parece existir una palpable tensión entre integración y autodeterminación. Esta contradicción es ineludible: ¿es realista perseguir una armonización e integración legislativa en Europa cuando esta todavía conserva notables diferencias culturales, religiosas y lingüísticas y unos valores sociales distintos? De igual manera, parece poco realista comparar a Europa con Estados Unidos, dado que ambos sistemas tienen realidades legislativas (por no hablar de las culturales o lingüísticas) muy distintas. La división histórica y los conflictos que han plagado Europa durante siglos han hecho de la UE una inmensa unión burocrática de partes separadas y muchas veces opuestas, una unión que ha conseguido coexistir en armonía colaborativa por un aún corto periodo de tiempo. En gran parte, los federalistas aportan argumentos válidos acerca de la falta de coherencia política y legislativa, pero esa falta de coherencia debe ser vista como una manifestación de unas divisiones sociales más profundas. No existe ninguna certeza de que una reforma federal sea el mecanismo apropiado para abordar estos problemas. El federalismo parece ser siempre una solución excelente cuando se trata de discusiones pragmáticas y cuantificables sobre políticas comunes específicas. La realidad, sin embargo, es que el debate no es solo acerca de la economía o la inmigración; el verdadero éxito y los beneficios de una Europa federal solo pueden evaluarse si ponemos sobre la mesa cuestiones culturales, sociales, y de identidad nacional. Parece que, cuando incorporamos esta dimensión social (incuantificable), los argumentos a favor del federalismo se debilitan.

Si hay algo que la UE puede vender, debe ser, sin duda, el delicado equilibro entre prosperidad y solidaridad

¿Cuánta integración es necesaria?

El enfoque federalista trata de ser pragmático y realista. Ante la pérdida de influencia geopolítica y el constante peligro de una competitividad global al alza por parte de los países en desarrollo, los políticos europeos se están tomando en serio los posibles beneficios de una Europa federal. Las políticas con un marcado elemento federalista están siendo implementadas tanto en la Comisión Europea como en el Parlamento. Por ejemplo, las propuestas de un mercado digital europeo o una política agraria común se llevaron a cabo con el propósito de incrementar la competitividad y eliminar el exceso de regulación. De la misma manera, la polémica Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (más conocido como TTIP, por su sigla en inglés) sigue la misma lógica federalista de abogar por la reducción de la regulación nacional (en el nombre de la eficiencia) y de un mercado europeo más abierto para facilitar el comercio y la inversión.

Al mismo tiempo, la Unión Europea se mantiene como símbolo global de la socialdemocracia. Mientras los Estados Unidos son vistos como la gran superpotencia (aunque esta percepción está cambiando rápidamente) y Asia es asociada con la innovación y el crecimiento, las bazas de Europa son su rica historia, su diversidad cultural y lingüística y, por encima de todo, su Estado del Bienestar. Si hay algo que la UE puede vender, debe ser, sin duda, el delicado equilibro entre prosperidad y solidaridad, entre liberalismo y socialismo, algo conseguido tras décadas de consenso. Aunque pudiera mantenerse la autonomía nacional creando a la vez una mayor integración federal, surge la duda de si, a largo plazo, unos Estados Unidos de Europa tendrían una impacto perjudicial en el crisol de culturas, nacionalidades y lenguas que es la Unión Europea. ¿Es posible que la armonización de las prácticas económicas y la eliminación de las fronteras conlleve la consecuente armonización —léase homogeneización— de otras áreas de la sociedad? Es una posibilidad que, sin duda, debemos considerar.

Traducción del inglés: Jorge San Vicente Feduchi

[*] ^Corrección: En una versión anterior del artículo, se atribuía erróneamente la frase a Marine Le Pen, cuando fue en realidad su padre quien la dijo.

Kyrill Hartog

Kyrill Hartog

Kyrill es el típico yuccie desarraigado flotando en la burbuja europea. Juzgará secretamente a quien no haya leído Lolita de Nabokov y criticará abiertamente a quien no haya escuchado In Rainbows de Radiohead.
Kyrill Hartog