El 17 de julio de 2014 se aprobó en La Paz el Código Niño, Niña, Adolescente, con el que la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia buscaba «reconocer, desarrollar y regular el ejercicio de los derechos de la niña, niño y adolescente».  Paradójicamente, esta ley ha pasado a la historia como la ley que convirtió a Bolivia en el único país del mundo donde es legal el trabajo infantil.  

Según el informe más reciente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),  en 2008 el 28% de los niños y adolescentes de entre 5 y 17 años participaban activamente en «actividades productivas económicas (remuneradas o no)». Esta cifra suponía alrededor de 850.000 niños, porcentaje que subía hasta el 65 % si atendemos sólo a las áreas rurales del país y hasta el 80 % si los niños pertenecen además a pueblo originarios.

Ante esta realidad y viendo que la prohibición del trabajo infantil entonces vigente era inútil,  la pregunta fue: ¿seguir prohibiendo o regular? El Gobierno boliviano optó por tolerar ciertas formas de trabajo infantil como forma de mal menor.  

Para ello, el presidente Evo Morales se reunió con los representantes de la Unión de Niños y Niñas Trabajadores de Bolivia (UNATSBO), un sindicato de niños trabajadores que cuenta con unos 15.000 miembros conocido por demandar abiertamente la legalización y regulación del trabajo infantil en Bolivia, en ocasiones mediante multitudinarias protestas.

En 2008, el 28 % de los niños y adolescentes de entre 5 y 17 años  participaban en actividades productivas económicas

Así, el día 6 de agosto de 2014, entró en vigor la ley que fija los 14 años como edad mínima para trabajar pero que contempla la posibilidad de autorizar «excepcionalmente» a niños y niñas a partir de los 10, siempre y cuando la actividad realizada «no menoscabe su derecho a la educación, no sea peligrosa, insalubre, atentatoria a su dignidad y desarrollo integral, o se encuentre expresamente prohibida por la Ley».

Se optó por brindar protección legal contra la explotación de los niños trabajadores bajo el marco de una legislación que les saque de la clandestinidad. Con esto, el Gobierno boliviano buscó mejorar las condiciones de vida de los menores trabajadores mientras su situación económica les impulsara a trabajar para contribuir a su propio sustento y al de sus familias.

La lógica que subyace a la regulación es doble. Por una parte, los legisladores se rinden ante la evidencia y reconocen que la prohibición del trabajo infantil no está teniendo efecto. Así pues, la ley busca despenalizar las actividades laborales menos peligrosas y garantizar que en ellas se respeten los derechos laborales de los menores, con la intención, por tanto, de incentivar un desplazamiento de trabajadores hacia ellas. Asimismo, esta regulación prohíbe específicamente ciertas ocupaciones, como la minería y la construcción, y hace énfasis en las garantías y protecciones de las que debe gozar el menor trabajador.

Por otra parte, se incluye un cierto elemento de alabanza hacia las actividades laborales familiares y las «desarrollada(s) conjuntamente con sus familias en comunidades indígena originarias campesinas [sic]». Estas actividades, tales como la siembra, la cosecha o el cuidado de bienes de la naturaleza, son culturalmente valoradas y aceptadas según la ley y «tienen como finalidad el desarrollo de destrezas fundamentales y fortalecimiento de la convivencia comunitaria», según se expone en el texto. Se las considera, por tanto, como algo fundamentalmente distinto del trabajo y se enfatiza que merecen ser respetadas, siempre y cuando no supongan un abuso u obstáculo al desarrollo de los niños.

Aparte de brindar protección legal a los niños trabajadores, el trabajo infantil también se ha aceptado como parte de la cultura

Sin embargo, no queda claro por qué motivo las actividades laborales realizadas en el marco de la comunidad o de la familia gozan de un estatus especial, ni con qué criterios exactos se establece esta distinción. La ley clasifica a una serie de profesiones como peligrosas (entran en esta categoría la minería o la albañilería, por ejemplo), y las prohíbe explícitamente. No obstante, esa misma ley no parece contemplar la posibilidad de que las tareas realizadas en el ámbito familiar o comunitario puedan ser nocivas para los menores.

Aparte de brindar protección legal a los niños trabajadores, el trabajo infantil también se ha aceptado como parte de la cultura. Esta segunda línea de pensamiento es posiblemente el elemento más problemático de la cuestión, pues el tratar ciertos tipos de trabajo infantil como culturalmente aceptables puede dificultar el avance hacia la erradicación del trabajo infantil en el futuro, tal y como pretende hacer el Gobierno boliviano. Que estas prácticas sean, por ahora, tolerable, no las convierte en deseables.

Child Labour Index, 2010. Fuente: Verisk Maplecroft.

Child Labour Index, 2010. Fuente: Verisk Maplecroft.

De hecho, según la investigación existente, el trabajo infantil tiene un fuerte impacto negativo en el nivel de ingresos futuro de quienes lo llevan a cabo, pues no permite dedicar suficientes horas al estudio y crea un ciclo vicioso de pobreza.  Este fenómeno se conoce como la child labor trap (o trampa del trabajo infantil), y tiene efectos tanto a nivel individual o familiar como colectivo, pues compromete la acumulación de habilidades en la población y con ello el desarrollo económico de todo el país. Además, la investigación apunta a que el trabajo infantil acrecienta las desigualdades de género, pues son las niñas las que tienden a asumir un mayor volumen de responsabilidades, tanto dentro como fuera del hogar.

Existen precedentes de políticas públicas que tratan de corregir estos efectos, como el programa Bolsa Escola que se llevó a cabo en Brasil en los años 90. Se trata de un programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) —es decir, de subsidios otorgados a los individuos o familias que cumplan ciertos objetivos, en este caso enviar a sus hijos a la escuela— que consiguió aumentar la asistencia al colegio de niños trabajadores. Bolivia puso en marcha un programa similar en 2006, llamado Bono Juancito Pinto (BJP), que, parece ser, está teniendo un resultado positivo en tanto que consigue aumentar significativamente la permanencia en el sistema educativo de los niños y niñas que lo reciben. Sin embargo, no existe consenso a la hora de evaluar si este tipo de programas son efectivos para disminuir el trabajo infantil.

La ley no deja claro cómo contribuirá a erradicar el trabajo infantil en el futuro

En contra de lo que pudiera parecer, el Gobierno boliviano tiene entre sus prioridades acabar con el trabajo infantil y adolescente, y a tal efecto creó una Comisión que elaboró un Plan Nacional a diez años para su erradicación progresiva. Sin embargo, esta iniciativa está teniendo un impacto muy limitado, en parte porque no tiene categoría de política pública y por tanto no va acompañado de recursos para ponerlo en práctica de manera efectiva.

Las dificultades en su puesta en práctica son otro importante escollo al que se enfrenta la Ley. Respetar las nuevas regulaciones con todos sus detalles es un reto nada sencillo, pues requiere que las autoridades evalúen las solicitudes de permiso de empleo de niños de 10 a 14 años y concedan autorizaciones en los casos permitidos. Sin embargo, las oficinas de la Defensoría de la Niñez, que según el nuevo código son las responsables de autorizar el trabajo infantil, son escasas  y están mal financiadas en muchos municipios.

De modo aún más importante, la ley no deja claro cómo contribuirá a erradicar el trabajo infantil en el futuro. De hecho, según el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, esta nueva ley socavó los avances realizados en la eliminación del trabajo infantil. Las organizaciones internacionales y de derechos humanos también mostraron su descontento con el Código Niño, Niña, Adolescente. UNICEF, a pesar de apoyar la nueva ley, mostró su preocupación  por las excepciones que permiten que los menores puedan empezar a trabajar desde los 10 años. La OIT manifestó su desacuerdo y tachó la ley de incompatible con sus convenios, firmados y ratificados por Bolivia.

Casi tres años después de su aprobación, las noticias que llegan no son muy esperanzadoras.  Aun si la ley está bienintencionada, convertir a Bolivia en el único país donde, en ciertos casos, es legal el trabajo a partir de los 10 años hace un flaco favor a la imagen de un Gobierno que está consiguiendo reducir los índices de pobreza de modo notable.