Bolivia se rinde ante el trabajo infantil

Fotografía de James Southorn publicada en Flickr bajo licencia CC
Fotografía de James Southorn publicada en Flickr bajo licencia CC

El 17 de julio de 2014 se aprobó en La Paz el Código Niño, Niña, Adolescente, con el que la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia buscaba «reconocer, desarrollar y regular el ejercicio de los derechos de la niña, niño y adolescente».  Paradójicamente, esta ley ha pasado a la historia como la ley que convierte a Bolivia en el único país del mundo donde es legal el trabajo infantil.

Desde su entrada en vigor el día 6 de agosto de 2014, la ley fija los 14 años como edad mínima para trabajar pero contempla la posibilidad de autorizar «excepcionalmente» a hacerlo a niños y niñas a partir de los 10, siempre y cuando la actividad realizada «no menoscabe su derecho a la educación, no sea peligrosa, insalubre, atentatoria a su dignidad y desarrollo integral, o se encuentre expresamente prohibida por la Ley».

En contra de lo que pudiera parecer, el Gobierno boliviano tiene entre sus prioridades acabar con el trabajo infantil y adolescente, y a tal efecto creó una Comisión que elaboró un Plan Nacional a diez años para su erradicación progresiva. Sin embargo, esta iniciativa tuvo un impacto limitado, y su ejecución no fue la esperada.

Así pues, el trabajo infantil sigue siendo una realidad en el país andino. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT),  en 2008, el 28 % de los niños y adolescentes de entre 5 y 17 años participaban activamente en «actividades productivas económicas (remuneradas o no)». Esta cifra supone alrededor de 850.000 niños y el porcentaje sube hasta el 65 % si atendemos solo a las áreas rurales del país y hasta el 80 % si estos son además indígenas.

Ante esta realidad, las autoridades bolivianas optaron por afrontar el problema de modo distinto. Para ello, el presidente Evo Morales se reunió con los representantes de la Unión de Niños y Niñas Trabajadores de Bolivia (UNATSBO), un sindicato de niños trabajadores que cuenta con unos 15.000 miembros y es conocido por demandar abiertamente la legalización y regulación del trabajo infantil en Bolivia.

Así, se optó por brindar protección legal contra la explotación de los niños trabajadores bajo el marco de una legislación que les saque de la clandestinidad. Con esto, el Gobierno boliviano busca mejorar las condiciones de vida de los menores trabajadores mientras su situación económica les impulse a trabajar para contribuir a su propio sustento y al de sus familias.

La pregunta es ¿prohibir o regular?

Mientras que las autoridades bolivianas defienden el nuevo código como un paso hacia la erradicación del trabajo infantil y la pobreza, las organizaciones internacionales y de derechos humanos han mostrado su descontento con el Código Niño, Niña, Adolescente. UNICEF, a pesar de apoyar la nueva ley, mostró su preocupación  por las excepciones que permiten que los menores puedan empezar a trabajar desde los 10 años. La OIT manifestó su desacuerdo y tachó la ley de incompatible con sus convenios, firmados y ratificados por Bolivia.

La lógica que subyace a la regulación es doble. Por una parte, los legisladores se rinden ante la evidencia y reconocen que la prohibición del trabajo infantil no está teniendo efecto. Así pues, la ley busca despenalizar las actividades laborales menos peligrosas y garantizar que en ellas se respeten los derechos laborales de los menores, con la intención, por tanto, de incentivar un desplazamiento de trabajadores hacia ellas. Asimismo, esta regulación prohíbe específicamente ciertas ocupaciones, como la minería y la construcción, y hace énfasis en las garantías y protecciones de las que debe gozar el menor trabajador.

Por otra parte, se incluye un cierto elemento de alabanza hacia las actividades laborales familiares y las «desarrollada(s) conjuntamente con sus familias en comunidades indígena originarias campesinas [sic]». Estas actividades, tales como la siembra, la cosecha o el cuidado de bienes de la naturaleza, son culturalmente valoradas y aceptadas según la ley y «tienen como finalidad el desarrollo de destrezas fundamentales y fortalecimiento de la convivencia comunitaria», según se expone en el texto. Se las considera, por tanto, como algo fundamentalmente distinto del trabajo y se enfatiza que merecen ser respetadas, siempre y cuando no supongan un abuso u obstáculo al desarrollo de los niños.

Cada una de estas justificaciones admite críticas. No queda claro por qué motivo las actividades laborales realizadas en el marco de la comunidad o de la familia gozan de un estatus especial, ni con qué criterios exactos se establece esta distinción. La ley clasifica a una serie de actividades como peligrosas (entran en esta categoría la minería o la albañilería, por ejemplo), y las prohíbe explícitamente. Sin embargo, esa misma ley no parece contemplar la posibilidad de que las actividades realizadas en el ámbito familiar o comunitario puedan ser nocivas para los menores.

Si el objetivo del código es garantizar que se respeten los derechos de los niños y las niñas trabajadores, establecer diferencias y diferentes categorías entre ocupaciones solo puede poner en riesgo este objetivo. ¿Quién se asegura que todas las actividades llevadas a cabo en el ámbito familiar sean respetuosas con el desarrollo de los niños?

Es evidente que nos hallamos ante un problema complejo. En un país donde algunos estiman que la cifra real de niños que trabaja supera el millón y donde la prohibición actual frente al trabajo infantil no parece haber dado con una solución, la pregunta entonces es ¿prohibir o regular? El Gobierno boliviano ha optado por tolerar ciertas formas de trabajo infantil como forma de mal menor.  

En 2008, el 28 % de los niños y adolescentes de entre 5 y 17 años participaban en actividades productivas económicas

Aparte de brindar protección legal a los niños trabajadores, también se ha aceptado como parte de la cultura. Esta segunda línea de pensamiento es posiblemente el elemento más preocupante de la cuestión, pues el tratar ciertos tipos de trabajo infantil como culturalmente aceptables puede dificultar el avance hacia la erradicación del trabajo infantil en el futuro, tal y como pretende hacer el Gobierno boliviano. Que estas prácticas sean, por ahora, aceptables, no las convierte en deseables.

De hecho, y según la investigación existente, el trabajo infantil tiene un fuerte impacto negativo en el nivel de ingresos futuro de quienes lo llevan a cabo, pues no permite dedicar suficientes horas al estudio y crea un ciclo vicioso de pobreza.  Este fenómeno se conoce como la child labor trap o trampa del trabajo infantil, y tiene efectos tanto a nivel individual o familiar como colectivo, pues compromete la acumulación de habilidades en la población y con ello el desarrollo económico de todo el país. Además, la investigación apunta a que el trabajo infantil acrecienta las desigualdades de género, pues son las niñas las que tienden a asumir un mayor volumen de responsabilidades, tanto dentro como fuera del hogar.

Existen precedentes de políticas públicas que tratan de corregir estos efectos, como el programa Bolsa Escola que se llevó a cabo en Brasil en los años 90. Se trata de un programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC), es decir, de subsidios otorgados a los individuos o familias que cumplan ciertos objetivos, en este caso enviar a sus hijos a la escuela; que consiguió aumentar la asistencia al colegio de niños trabajadores. Bolivia puso en marcha un programa similar en 2006, llamado Bono Juancito Pinto (BJP), que, parece ser, está teniendo un resultado positivo en tanto que consigue aumentar significativamente la permanencia en el sistema educativo de los niños y niñas que lo reciben. Sin embargo, no existe consenso a la hora de evaluar si este tipo de programas son efectivos para disminuir el trabajo infantil.

Por último, las dificultades en su puesta en práctica son otro posible argumento en contra del nuevo código. En primer lugar, la distinción entre trabajo culturalmente aceptado y actividades laborales peligrosas  es demasiado ambigua, difícil de implementar, y muy posiblemente dé pie a demasiadas excepciones.

En segundo lugar, respetar las nuevas regulaciones con todos los detalles que prevé es un reto nada sencillo. Parece claro que el código fue, en buena parte, aprobado dada la incapacidad de combatir de modo efectivo el trabajo en menores de 14 años. Sin embargo, esta nueva ley da por hecho que las autoridades públicas van a ser plenamente capaces de evaluar las solicitudes de permiso de empleo de niños de 10 a 14 años, conceder autorizaciones en los casos permitidos por la ley y supervisar que se respeten los derechos de los niños y niñas durante todo el proceso. Dada la complejidad, es posible que esta nueva ley haya aumentado la confusión acerca de qué constituye un delito y qué es legal, contribuyendo a la impunidad de los que se aprovechan de la pobreza infantil. Habrá que ver qué capacidad tienen los sindicatos para hacer valer los derechos aquí reconocidos, pero parece evidente que la tarea es ardua.

Esta nueva ley podría aumentar la confusión acerca de qué constituye un delito y qué es legal

Aún más importante, la ley no deja claro cómo contribuirá a erradicar el trabajo infantil en el futuro. De hecho, según el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, esta nueva ley socavó los avances realizados en la eliminación del trabajo infantil. Además, las oficinas de la Defensoría de la Niñez, que según el nuevo código son las responsables de autorizar el trabajo infantil, son escasas en numero y están mal financiadas en muchos municipios. Y el Gobierno boliviano carece de una política integral de trabajo infantil, dando lugar a la desprotección y vulnerabilidad de algunos niños trabajadores.

Todavía es pronto para evaluar qué papel jugará esta ley en la estrategia de lucha contra la marginalidad, sobre todo si tenemos en cuenta las dificultades que acarrea su implementación. Aun si la ley está bienintencionada, convertir a Bolivia en el único país donde, en ciertos casos, es legal el trabajo a partir de los 10 años hace un flaco favor a la imagen de un Gobierno que está consiguiendo reducir los índices de pobreza de modo notable.

Elena Casanovas

Elena Casanovas

Resarch Associate at Innovations for Poverty Action
Elena es de Barcelona y estudió Ciencia Política entre Madrid, Londres y Los Ángeles. Después de graduarse trabajó en Massachusetts, Washington, DC y Montevideo haciendo investigación en temas de economías avanzadas, desigualdades urbanas y mercados emergentes. Ahora está en Lima, contribuyendo a determinar el impacto de políticas de desarrollo económico en Perú. Es becaria de la Fundación La Caixa (EEUU '16), y tiene previsto empezar un master en economía el próximo curso.
Elena Casanovas