La corrupción en España: preguntas y respuestas

Fotografía publicada en Flickr por anroir bajo licencia CC
Fotografía publicada en Flickr por anroir bajo licencia CC

A los españoles les preocupa cada vez más la corrupción. En este artículo intentamos contestar a algunas de las preguntas más frecuentes acerca de este fenómeno: ¿Cuánta corrupción hay realmente en nuestro país? ¿Cuáles son las raíces de la corrupción? ¿Cómo podemos combatirla?

El último barómetro del CIS ha revelado que para más de la mitad de los españoles la corrupción es ya, después del desempleo, el problema más grave que existe actualmente en España. La preocupación es razonable: en los últimos años la corrupción parece haberse convertido en un elemento inherente a nuestro sistema político.

El problema es que, más allá del dinero público en juego, la corrupción incrementa la sensación de falta de legitimidad de los poderes públicos y del sistema democrático en general. Los ciudadanos desconfían cada vez más del buen funcionamiento de las instituciones públicas y de los dirigentes y partidos políticos responsables de las mismas. Por ello, parece necesario plantearnos algunas preguntas acerca del fenómeno de la corrupción en España: ¿existe un problema de corrupción generalizada en nuestro país? Y en cualquier caso, ¿por qué hay tanta corrupción?

¿Qué tipos de corrupción existen?

Sintetizando las definiciones proporcionadas por algunos autores[1], es corrupción pública «toda práctica mediante la cual una persona con responsabilidades en la función pública, o que desempeña un cargo público, se aprovecha de su posición de forma ilícita, consiguiendo así un beneficio “extraposicional” directo o indirecto». Este concepto abarca diferentes supuestos.

Imaginemos que un alcalde asigna un concurso público a una determinada empresa a cambio de un favor. Estaríamos ante una práctica típica de corrupción política. Aquí se engloban los casos en los que están implicados directa o indirectamente los servidores públicos electos o los que han sido nombrados por razones de confianza política. Son los casos de corrupción que salen en la prensa y a los que estamos más acostumbrados.

Los casos de corrupción administrativa, en cambio, son los realizados por los funcionarios públicos de la Administración, que normalmente acceden a sus puestos mediante criterios de mérito y capacidad (un policía que acepta un soborno, por ejemplo). La generalización de la corrupción administrativa suele implicar un problema de corrupción sistémica, que lógicamente abarca también a las élites políticas, y que denota fallos mucho más relevantes en las instituciones públicas. La existencia de corrupción política, en cambio, no implica necesariamente que exista también corrupción en los niveles inferiores de la Administración, pudiendo ser combatida la primera con mucha mayor facilidad.

¿Tiene España un problema de corrupción generalizada?

La primera dificultad que plantea hablar de corrupción en España es que no sabemos exactamente cuánta corrupción hay. En primer lugar porque la corrupción es siempre clandestina y permanece oculta hasta que es destapada mediante procesos judiciales o a través de los medios de comunicación. Así, no sabemos si los casos abiertos por corrupción actualmente conforman la mayoría de casos de corrupción que existen o si, por el contrario, representan solo la punta de un hipotético iceberg mucho mayor. Para más complicación, la búsqueda de los datos judiciales no está nada facilitada por las instituciones públicas. No existe en España un censo de casos judiciales abiertos al respecto o de sentencias dictadas en la materia, por lo que hay que ceñirse a las estimaciones realizadas bien por los medios de comunicación, bien por los datos que el Ministerio Fiscal o el Poder General Judicial lanzan esporádicamente sobre el asunto.

La primera dificultad que plantea hablar de corrupción en España es que no sabemos exactamente cuánta corrupción hay

Según fuentes de Europa Press, en 2014 se registraron en España 150 casos de corrupción y 2.000 imputados. Sin embargo, para valorar la gravedad del problema, es necesario matizar algunos aspectos. En primer lugar, la imputación no implica necesariamente ni acusación ni culpabilidad. Así, según un estudio de 2010, basado en las Memorias Anuales de la Fiscalía, de las 4.000 diligencias que hubo entre los años 2004 y 2009, se estima que solo 400 casos en seis años, un 10 %, llegaron a juicio oral y de ellos, en palabras del propio informe, sólo «unos pocos» imputados resultaron condenados[2]. Además, estas cifras incluyen a empleados públicos que han podido participar, in negligendo, en los actos delictivos aunque no se hayan beneficiado de los mismos, o cuya participación resultaba obligada por el principio de jerarquía, sin que el funcionario supiera que existía un trato de favor a terceros. Asimismo, dentro de la categoría de los llamados «delitos contra la Administración» se incluyen también delitos como la prevaricación, que implica un incumplimiento a sabiendas de un concreto deber público, pero que no siempre conllevan la satisfacción de un interés privado o económico.

Además de los datos judiciales, se puede recurrir a otros métodos para conocer el nivel de percepción de la corrupción de un país. El Instituto de Transparencia Internacional publica cada año un índice de percepción de corrupción basado en la opinión de expertos en el asunto y mediante el que se califica a cada país en una escala de 0 (totalmente corrupto) a 100 (transparente).

En el año 2014 España ocupaba el puesto número 37 de una lista de 174 países con una nota de 60 puntos sobre 100. A la cabeza de la lista se encuentran Dinamarca, Nueva Zelanda y Finlandia, mientras que los peor situados son Sudán, Corea del Norte y Somalia. En el ámbito europeo, España se encuentra en una situación intermedia, por debajo de los países nórdicos y del centro y oeste de Europa, pero por encima de Italia, Grecia y los países del este de Europa. Los resultados mejoran con respecto al año pasado, pero consolidan un incremento generalizado de la percepción de corrupción que se inició hace unos cuatro años. De hecho, en el año 2013 España fue el segundo país del mundo en el que más aumentó la sensación de corrupción, pasándose de los 65 a los 59 puntos en la escala.

En cualquier caso, el informe de Transparencia Internacional es claro, España «no tiene corrupción sistémica, sino múltiples casos de corrupción en los niveles superiores de los partidos y en los gobiernos locales y autonómicos». El dato es importante, pues este tipo específico de corrupción es más combatible que una hipotética situación de corrupción generalizada. La corrupción sistémica (o generalizada) afecta a todos los niveles y áreas de la Administración, y se sustenta sobre lógicas clientelistas contra las que es extraordinariamente difícil luchar, pues el Estado funciona como un recurso para la apropiación ilegitima de bienes públicos con fines privados. En estos casos, las prácticas corruptas están integradas en la cultura política del país afectado, de modo que su erradicación exige profundos cambios institucionales pero también sociales. El informe de Transparencia Internacional sugiere que el caso español es diferente. Se trataría de un problema de corrupción política en determinadas esferas y sectores de la Administración Pública y de los partidos políticos, es decir, de un problema de corrupción política localizada.

Lo curioso, es que mientras los expertos afirman que en España no existe un problema de corrupción sistémica, la percepción de los ciudadanos de que la corrupción es un problema cada vez más extendido que no para de crecer. Como ya se mencionó en la introducción, los datos del CIS indican que la corrupción preocupa cada vez más a los ciudadanos. En esta misma dirección apuntan los datos del último Eurobarómetro sobre corrupción. Junto con Grecia, España es el país donde existe una mayor percepción ciudadana de que la corrupción está generalizada. Además, entre los 27 Estados miembros, España es el país donde más ciudadanos afirman que la corrupción afecta a su vida diaria. Los datos acerca de la percepción ciudadana sobre la corrupción en España sugieren que los españoles creen que viven en un país con un problema de corrupción sistémica.

Para arrojar algo de luz sobre la cuestión, las encuestas de victimización[3] pueden ser determinantes. En ellas, se pregunta a los encuestados por experiencias directas con prácticas de corrupción (como el pago de sobornos a la policía o a funcionarios), típicas de países con problemas de corrupción sistémica. Lo curioso es que en este caso, las encuestas sitúan las experiencias de los ciudadanos españoles mucho más cerca de países con poca corrupción[4].

Una posible explicación de este contraste puede estar en el llamado efecto eco que generan los escándalos de corrupción política. La mediatización de los casos de corrupción y la implicación de personas conocidas y relevantes de la vida pública puede llevar a propiciar una sensación de corrupción mayor de la que en realidad existe.

[…] una percepción desproporcionada de la existencia de un problema de corrupción generalizada puede propiciar un efecto dominó hacia el resto de la sociedad

A este respecto, algunos autores[5] han alertado de que una percepción desproporcionada de la existencia de un problema de corrupción generalizada puede propiciar un efecto dominó hacia el resto de la sociedad. Según estas teorías, las expectativas que los ciudadanos tienen con respecto al resto de agentes sociales determinan en gran medida su comportamiento. En otras palabras, si el ciudadano (el funcionario, el empresario) tiene la sensación de que la mayoría de dirigentes públicos incumple las leyes, podrá llegar a sentirse legitimado para comportarse del mismo modo en determinados ámbitos. Una percepción de corrupción muy elevada puede propiciar que un problema de corrupción política localizada, por su impacto mediático y social, termine degenerando en un problema de corrupción sistémica o estructural.

Pero, ¿por qué tan corruptos?

La ciencia política ha intentado identificar algunas de las variables que favorecen la corrupción. Tomemos como punto de partida la «ecuación básica de la corrupción» desarrollada por el economista norteamericano Robert Klitgaard (1988: 74-75) para explicar qué contextos son, en general, más propicios para el desarrollo de prácticas corruptas.

Corrupción = Monopolio de la decisión pública + Discrecionalidad de la decisión pública – Responsabilidad por la decisión (accountability)

La idea es la siguiente: cuando la toma de decisiones públicas se acumula en una o pocas personas que pueden decidir con un amplio margen de libertad (discrecionalidad), sin estar sometidas a un estricto control sobre las mismas, se generan caldos de cultivo para la corrupción política. Parece excesivamente simple pero explica muchas de las características típicas de la corrupción, como que haya más corrupción en sistemas autoritarios que en sistemas democráticos o que determinados sectores hayan sido tradicionalmente los que más corrupción han albergado en nuestro país, como el sector urbanístico y en general el de los concursos públicos en los niveles local y autonómico.

Otros autores[6] han defendido también desde el institucionalismo que una de las claves para explicar el fenómeno de la corrupción reside en la existencia, o no, de una clara separación entre los niveles administrativo y político dentro de las administraciones públicas. Así, una burocracia seleccionada con arreglo a criterios de mérito y capacidad y con cierta estabilidad laboral asegurada sería la mejor garantía para asegurar la imparcialidad en la implantación de las políticas públicas. Al contrario, una administración pública muy politizada, es decir, en la que los nombramientos para el desempeño de determinados cargos en la función pública responden únicamente a razones de simpatía política, correrá más riesgo de convertirse en una administración corrupta. En este sentido, hay que tener en cuenta que en la Administración General del Estado los altos cargos —directores generales, secretarios generales técnicos y subsecretarios— han de ser nombrados, de acuerdo con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997, por el Gobierno entre funcionarios de carrera de los cuerpos superiores de la Administración.

No ocurre lo mismo en la mayoría de las administraciones autonómicas ni en grandes ayuntamientos, en los que sus leyes propias o reglamentos, de acuerdo con la autonomía que les reconoce la Constitución, no contemplan el nombramiento obligatorio de sus altos cargos entre quienes tienen la condición de funcionarios. En estos casos, los nombramientos se realizan con total discrecionalidad, seleccionando a personas afines al partido que ha ganado las elecciones, lo que explicaría que en estos niveles se acumulen la mayoría de casos de corrupción política.

Por último, se ha argumentado[7] que las desigualdades económicas son unas de las variables más presentes en los países con altos índices de corrupción. No es casualidad que los países escandinavos hayan sido tradicionalmente los menos corruptos del mundo. La existencia de un estado de bienestar universalista garantiza altos niveles de cohesión social y una mayor confianza y respeto por las instituciones públicas lo que hace que ciudadanos, empleados públicos y políticos en general sean mucho más intransigentes con la corrupción.

Algunas propuestas para combatir la corrupción en España

Como se ha indicado antes, según los informes realizados por Transparencia Internacional, en España no existe un problema de corrupción administrativa o de corrupción sistémica. Sí existe, en cambio, un problema de corrupción política que es percibido como uno de los más graves de nuestro sistema social.

[…] en España no existe un problema de corrupción administrativa o de corrupción sistémica. Sí existe, en cambio, un problema de corrupción política que es percibido como uno de los más graves de nuestro sistema social

A continuación, formularé algunas propuestas para combatir la corrupción en España. No obstante, es importante señalar que existe un amplio catálogo de soluciones posibles para el problema de la corrupción y que el objeto de este artículo no es el análisis en profundidad de cada una de ellas, sino el de dar unas pinceladas de las que ya se han mencionado a lo largo del artículo.

1. Una Administración menos politizada

Una excesiva politización de las administraciones públicas puede generar grietas institucionales que favorecen la corrupción. Este es el caso de las administraciones autonómicas y locales, donde la mayoría de puestos de dirección pública (altos cargos de la Administración) son de libre designación y responden a criterios de exclusiva confianza política. En la Administración General del Estado, al contrario, se exige que determinados puestos de dirección pública se reserven a funcionarios de carrera. El régimen estatutario de los funcionarios públicos conjuga la inamovilidad en el desempeño de la función pública con un estricto régimen legal de incompatibilidades con el ejercicio de la función pública, lo que dificulta el desarrollo de prácticas corruptas. A este respecto, la comisión de cualquier delito de corrupción o el incumplimiento grave de las incompatibilidades acarrea siempre la sanción de separación del servicio, es decir, la pérdida del empleo público. De aquí que la mayor parte de los supuestos de corrupción se localicen en cargos públicos no reservados a funcionarios.

Teniendo en cuenta esta realidad, una mayor profesionalización de la función pública directiva (altos cargos) en las comunidades autónomas y en las administraciones locales podría contribuir a la limitación al máximo de los casos de corrupción, así como a la generalización del principio de rendición de cuentas en todos los casos de gestión pública.

No obstante, el modelo de nombramiento existente en la Administración General del Estado no garantiza una completa despolitización de los niveles directivos de la Administración. Es frecuente que los nombramientos (y ceses) para este tipo de cargos, siendo entre funcionarios de carrera, respondan también a criterios de afinidad política. En cualquier caso, el régimen estatutario de los funcionarios garantiza una mayor prevención para el desarrollo de prácticas corruptas por parte de los directivos de las administraciones públicas.

En esta misma línea, aunque con propuestas más radicales, autores como Víctor Lapuente Giné mantienen que España debería encaminarse hacia un gobierno local de tipo city-manager. En este sistema de gobierno los cargos electos mantienen su capacidad legislativa y diseñan las políticas a llevar a cabo, pero estas son ejecutadas por un directivo profesional nombrado por una mayoría cualificada de concejales por un periodo no coincidente con el ciclo electoral. La idea es despolitizar al máximo posible la ejecución de la toma de decisiones y los aspectos organizacionales dentro de la Administración.

2. Cambios en el modelo de financiación de partidos políticos

La problemática que supone la financiación irregular de los partidos políticos no ha podido ser abordada en este artículo, pero los múltiples casos de corrupción relacionados con financiación irregular de partidos políticos son un buen indicativo de que la regulación actual no es del todo satisfactoria. El principal obstáculo que presenta la reforma del sistema de financiación es el de poder conjugar el objetivo de evitar al máximo posible las prácticas de corrupción por parte de los partidos políticos, y el de, al mismo tiempo, garantizar que los partidos políticos dispongan de recursos suficientes para realizar sus funciones. Dicho esto, tanto la financiación pública como la financiación privada plantean ventajas e inconvenientes que no es momento de analizar.

3. Más transparencia y fiscalización de la actividad administrativa

El urbanismo o la contratación pública son algunos de los sectores en los que la ecuación de Klitgaard se cumple con frecuencia (monopolio de decisión política, discrecionalidad en la decisión y una limitada responsabilidad). La recalificación urbanística, las privatizaciones, las concesiones públicas o los contratos públicos de obra son decisiones cuya ejecución recae, sobre todo en el ámbito autonómico y local, en muy pocas personas y sin el debido control público.

Por ello, parece necesario asegurar al máximo la transparencia y la fiscalización de los procedimientos administrativos pertinentes en cada caso, así como procurar una desconcentración de la capacidad ejecutoria que determinados cargos públicos ostentan en esos ámbitos.

Conclusión

Para la mayoría de los ciudadanos, la corrupción es uno de los principales problemas de nuestro país. Con cada nuevo escándalo de corrupción, las instituciones públicas y nuestro sistema político pierden legitimidad, y la desconfianza de los ciudadanos hacia los dirigentes políticos, los partidos políticos y las administraciones públicas se intensifica. En última instancia, la corrupción genera desafección ciudadana hacia la política.

Sin embargo, y aunque ahora parezca estar más extendida que nunca, la corrupción existe, en mayor o menor medida, en todos los sistemas políticos y sociales. Como dice el profesor Francisco J. Laporta «la historia de la corrupción es vasta e ininterrumpida».

Por ello, en este artículo se han planteado una serie de preguntas y respuestas con el objetivo de comprender un poco mejor en qué consiste la corrupción y de cuestionar algunas creencias bastante extendidas con respecto a este fenómeno. Partiendo de un símil bastante recurrente, si la corrupción es efectivamente una enfermedad de nuestro sistema político y social, su tratamiento dependerá, en gran medida, de realizar un diagnóstico acertado y objetivo acerca de la misma.

 

[1] ^ Manuel Villoria, Francisco J. Laporta.

[2] ^ Así termina el Estudio referenciado de Manuel Villoria y Fernando Jiménez «unos pocos», porque los datos completos no están en ninguna parte.

[3] ^ Recogidas en el Eurobarómetro y en el Barómetro Global de Corrupción de TI.

[4] ^ Por ejemplo, menos de un 1 % de los encuestados reconocen haber realizado sobornos a la policía, personal sanitario o en instituciones educativas.

[5] ^ Robert Goodin, Manuel Villoria.

[6] ^ Manuel Villoria, Bo Rothstein, Víctor Lapuente Giné.

[7] ^ Manuel Villoria en La corrupción política.

 

Referencias

VILLORIA MENDIETA, Manuel (2006): La corrupción política, Editorial Síntesis, Madrid

LAPORTA, Francisco J. y ALVAREZ, Silvina (1997): La corrupción política, Alianza Editorial, Madrid

VILLORIA MENDIETA Manuel y JIMENEZ, Fernando (2011): “La corrupción en España (2004-2010): datos, percepción y efectos” en Reis: Revista española de investigaciones sociológicas, n.º 138, 2012, pp. 109-134

KLITGAARD, Robert (1988): Controlando la corrupción. Una indagación práctica para el gran problema social de fin de siglo, Sudamericana, Buenos Aires.

Reyes Villameriel Carrión

Reyes Villameriel Carrión

(1992) A punto de terminar el doble grado en Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad Autónoma de Madrid.Hasta ahora ha estudiado y vivido en Madrid, Bruselas y Rio de Janeiro. Lo único que tiene claro es que no sería la misma si no hubiese pasado la mitad de su vida en el colegio e instituto público Ramiro de Maeztu.
Reyes Villameriel Carrión